Décentralisation à Madagascar : sortir du faux débat juridique pour bâtir un modèle malagasy

La décentralisation revient au cœur du débat public malagasy. Et c’est une bonne chose. Dans un pays marqué par les déséquilibres territoriaux, la concentration des décisions à Antananarivo, la faiblesse des services publics de proximité et la frustration croissante des populations locales, la question mérite mieux qu’un échange technique entre juristes ou un affrontement de slogans politiques.

Depuis quelques semaines, l’ordonnance n°73-015 du 30 mars 1973 est de nouveau invoquée comme une clé d’explication des blocages actuels. Ce texte avait effectivement supprimé les budgets provinciaux et transféré leurs ressources et charges au budget général de l’État. Mais l’analyse ne peut pas s’arrêter là : la loi n°91-029 du 20 novembre 1991 a ensuite abrogé les articles centraux de cette ordonnance et rétabli les budgets des Faritany et des collectivités décentralisées. Le sujet juridique existe donc, mais il ne suffit pas à expliquer l’échec ou l’inachèvement de la décentralisation malagasy.

Le vrai débat est ailleurs : comment faire en sorte que la décentralisation ne soit pas seulement écrite dans les textes, mais réellement vécue par les citoyens ?

Une décentralisation déjà reconnue, mais encore trop peu ressentie

Sur le papier, Madagascar n’est pas dépourvu de cadre institutionnel. La Constitution reconnaît les collectivités territoriales décentralisées, notamment les communes, les régions et les provinces. Elle consacre donc l’idée que l’État ne peut pas être administré uniquement depuis le centre.

Mais dans la réalité quotidienne, beaucoup de citoyens ont encore le sentiment que les décisions importantes se prennent loin d’eux. Les régions attendent les arbitrages du pouvoir central. Les communes manquent de moyens. Les responsables locaux portent souvent des responsabilités sans disposer de ressources suffisantes. Les populations, elles, continuent d’attendre des routes, de l’eau, des écoles, des centres de santé, de la sécurité, de l’emploi et une administration accessible.

C’est ici que la décentralisation devient un sujet profondément politique. Elle ne concerne pas seulement l’architecture de l’État. Elle touche à la capacité du pays à répondre concrètement aux besoins de ses citoyens.

Le piège du débat importé

Madagascar doit toutefois éviter un autre piège : celui du mimétisme institutionnel.

La décentralisation ne peut pas être une copie mécanique d’un modèle étranger. Elle ne doit pas être importée comme une recette administrative venue d’ailleurs, ni appliquée par simple fascination pour des systèmes politiques qui ont leur propre histoire, leur propre géographie, leurs propres ressources et leurs propres équilibres sociaux.

Madagascar n’est ni un État fédéral classique, ni un pays homogène sans différences territoriales, ni un territoire où toutes les régions disposent des mêmes capacités économiques. Le pays est marqué par une grande diversité : diversité géographique, économique, culturelle, linguistique, historique et sociale. Ce qui fonctionne ailleurs ne fonctionnera pas nécessairement ici.

La vraie question n’est donc pas : quel modèle faut-il copier ?

La vraie question est : quel système les Malagasy peuvent-ils construire pour répondre aux réalités malagasy ?

Décentraliser, ce n’est pas diviser

L’une des craintes souvent exprimées face à la décentralisation est celle de la fragmentation. Certains redoutent que donner plus d’autonomie aux régions affaiblisse l’État, renforce les particularismes ou menace l’unité nationale.

Cette inquiétude ne doit pas être méprisée. Mais elle ne doit pas non plus servir de prétexte au maintien d’un centralisme inefficace.

Décentraliser ne signifie pas diviser le pays. Décentraliser signifie rapprocher la décision publique des citoyens. Cela signifie permettre à une région de mieux identifier ses priorités, à une commune de mieux répondre aux besoins de sa population, à des responsables locaux de rendre des comptes devant ceux qui vivent directement les conséquences de leurs décisions.

L’unité nationale ne se protège pas seulement par la centralisation. Elle se protège aussi par la justice territoriale, par la confiance et par le sentiment que chaque région compte dans le projet national.

Deux contrôles nécessaires : local et national

Une décentralisation sérieuse ne peut pas se limiter à transférer des compétences. Elle doit aussi prévoir des mécanismes de contrôle.

Le premier contrôle doit être local. Les collectivités doivent pouvoir décider, mais elles doivent aussi rendre compte. L’autonomie locale doit être évaluée à partir de son efficacité réelle : les services publics se sont-ils améliorés ? Les décisions sont-elles plus rapides ? Les ressources sont-elles mieux utilisées ? Les populations voient-elles une différence dans leur quotidien ?

Une décentralisation qui ne bénéficie pas à la population ne serait qu’un changement de structure sans changement de résultat.

Le second contrôle doit être national. L’État central doit rester garant de l’unité du pays, du respect de la loi, de l’équilibre institutionnel et de la cohérence des politiques publiques. Il doit éviter que la décentralisation ne devienne une addition de pouvoirs locaux sans vision commune.

L’enjeu est donc de trouver un équilibre : assez d’autonomie pour que les territoires respirent, assez d’État pour que la République reste debout.

Le joker indispensable : la solidarité nationale

Mais il manque souvent un élément central dans le débat : la solidarité entre les territoires.

Toutes les régions de Madagascar n’ont pas les mêmes ressources. Certaines disposent de ports, de zones touristiques, de ressources minières, de terres agricoles stratégiques ou d’un tissu économique plus dynamique. D’autres sont enclavées, moins dotées, plus vulnérables aux crises climatiques ou historiquement moins équipées en infrastructures.

Si la décentralisation consiste simplement à dire à chaque région : « gérez-vous avec ce que vous avez », alors elle risque de produire l’inverse de ce qu’elle promet. Les régions les mieux dotées avanceront plus vite. Les autres resteront en retard. Les inégalités territoriales pourraient alors se creuser davantage.

À terme, cette situation pourrait créer des frustrations profondes. Une région qui se sent abandonnée peut finir par ne plus se reconnaître dans le projet national. Une population qui ne voit jamais les bénéfices de l’État peut perdre confiance dans les institutions. Une décentralisation sans mécanisme de péréquation pourrait donc devenir une source de tensions plutôt qu’un outil d’apaisement.

C’est pourquoi la solidarité nationale doit être au cœur du futur modèle. Elle ne doit pas être un supplément moral, mais un mécanisme institutionnel : un système permettant de soutenir les régions les moins dotées, de corriger les déséquilibres et de garantir un socle minimal de services publics partout dans le pays.

Décentraliser, ce n’est pas laisser les territoires seuls. C’est leur donner des responsabilités, tout en refusant de laisser une région, une commune ou une population derrière.

Une idée portée depuis longtemps par certains acteurs politiques

Il faut aussi reconnaître que la décentralisation effective n’est pas une revendication nouvelle. Certains acteurs politiques la défendent depuis longtemps, notamment le parti Malagasy Miara-Miainga, qui a fait de l’autonomie locale et du développement à partir de la base un axe important de son discours politique. Hajo Andrianainarivelo a régulièrement plaidé pour une décentralisation plus réelle, en insistant sur la responsabilité des acteurs locaux et le développement partant des territoires.

Mais cette idée dépasse aujourd’hui les frontières partisanes. Elle doit être discutée comme un sujet national. Aucun parti ne peut, à lui seul, confisquer le débat. Aucune autorité ne peut, seule, définir le modèle. La décentralisation concerne l’organisation profonde de l’État malagasy. Elle engage les communes, les régions, les provinces, l’administration, les citoyens, les élus, les acteurs économiques, les jeunes, les autorités traditionnelles, la société civile et les forces politiques.

C’est précisément pour cela que la concertation nationale peut devenir un moment important, à condition qu’elle ne soit pas une simple formalité.

La concertation nationale comme point de départ

La concertation nationale ne doit pas seulement produire des discours généraux. Elle doit permettre de poser les vraies questions.

Quelles compétences transférer aux communes, aux régions et aux provinces ?

Quelles ressources financières leur attribuer ?

Quels impôts ou quelles recettes peuvent être gérés localement ?

Quel rôle pour l’État central ?

Quel contrôle citoyen sur les élus locaux ?

Quel mécanisme de solidarité entre régions riches et régions pauvres ?

Quelle place pour les fokontany dans la remontée des besoins ?

Quelle articulation entre administration déconcentrée et collectivités décentralisées ?

Et surtout : comment faire pour que la population voie concrètement les effets de cette réforme ?

La décentralisation ne doit pas être pensée depuis les bureaux seulement. Elle doit partir des réalités vécues : l’éloignement des services publics, l’état des routes, les difficultés d’accès aux soins, les blocages administratifs, l’absence d’opportunités économiques locales, les frustrations des jeunes et le sentiment d’abandon dans de nombreuses zones du pays.

Un modèle par les Malagasy et pour les Malagasy

Madagascar a besoin d’un modèle de décentralisation qui lui ressemble.

Un modèle qui respecte l’unité nationale, mais qui cesse de concentrer toutes les décisions au sommet.

Un modèle qui donne de vrais moyens aux collectivités, mais qui exige aussi de la transparence, des résultats et des comptes.

Un modèle qui valorise les ressources locales, mais qui organise en même temps la solidarité nationale.

Un modèle qui reconnaît la diversité des territoires, sans enfermer le pays dans des rivalités régionales.

Un modèle qui ne copie pas aveuglément les systèmes étrangers, mais qui s’inspire d’abord de l’histoire, des besoins, des équilibres et des aspirations du peuple malagasy.

La décentralisation effective ne doit donc pas être réduite à une bataille autour d’une ordonnance ancienne. Elle doit devenir une refondation de la relation entre l’État et les citoyens.

Car au fond, la question n’est pas seulement juridique.

Elle est politique.

Elle est sociale.

Elle est territoriale.

Elle est nationale.

Et elle peut se résumer ainsi : comment construire un État plus proche, plus juste, plus efficace, sans affaiblir l’unité de Madagascar ?

C’est à cette question que la concertation nationale devra répondre. Non pas en important un modèle tout fait, mais en faisant émerger un système pensé par les Malagasy, pour les Malagasy, et au service de tous les territoires.